A derrubada, na última quarta-feira, da medida provisória (MP) que ampliava a tributação sobre sites de aposta, as bets, e letras de crédito, entre outras medidas, voltou a chamar a atenção para a estratégia do governo de ajustar as contas públicas via aumento da arrecadação. A MP pretendia compensar outra iniciativa frustrada: a revogação parcial, em junho, de um decreto que aumentava o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF). O caminho, trilhado desde o início do terceiro governo Lula, contribui para aumentar a carga tributária, que está em nível recorde, apontam especialistas ouvidos pelo GLOBO.
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Em 2024, a carga bruta — total da arrecadação com tributos em todas as esferas de governo como proporção do Produto Interno Bruto (PIB) — ficou em 32,3%, segundo o Tesouro Nacional. Considerando cobranças que não vão para o caixa dos governos, como o FGTS e o financiamento do Sistema S, a taxa sobe para 34,2% do PIB, calculou o Observatório de Política Fiscal do FGV Ibre, ante 32,1% em 2023.
É o maior nível desde 1990. Isso deixa o Brasil ligeiramente acima da média dos países da OCDE, que reúne as economias mais avançadas, de 33,9% do PIB em 2023. Desde 2001, a carga tributária brasileira está acima de 30% do PIB. No início dos anos 1990, variou entre 23% e 28%.
Economistas apontam que a tendência recente de alta da carga tributária deverá se manter, embora seja difícil estimar em que ritmo, mas avaliam que a saída para equilibrar as contas de forma estrutural precisa passar por maior controle das despesas, e não apenas por mais arrecadação.
Por um lado, é difícil projetar a carga tributária porque o Congresso poderá barrar novas tentativas de aumentar a tributação. A equipe econômica estuda alternativas para substituir a MP derrubada. Uma proposta de redução linear de 10% nos benefícios tributários já tinha sido enviada e ainda será apreciada. O Legislativo, por sua vez, também toma medidas que ampliam gastos, como a elevação de suas emendas ao Orçamento.
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Por outro lado, a arrecadação tende a crescer também por causa do crescimento da economia, ressalta Manoel Pires, coordenador do Observatório de Política Fiscal do FGV Ibre. A maioria dos impostos é cobrada como uma taxa sobre receitas, lucros e rendas de empresas e famílias. Quando eles se expandem com o crescimento econômico, sobe a arrecadação, mesmo que alíquotas e regras de cobrança de impostos sigam iguais.
— Uma parte importante do aumento de carga que estamos observando tem essa natureza cíclica — diz Pires.
Ele chama atenção também para a composição do crescimento do PIB. Quando é puxado pelo agronegócio, a arrecadação não sobe tanto como quando a indústria tem peso maior nessa expansão. Primeiro, porque o agro é menos tributado que o setor industrial. Em segundo lugar, porque boa parte da produção agropecuária vai para o exterior, e as exportações são menos tributadas que o consumo interno
— Estamos há três anos crescendo ao redor de 3%. E o que explica esse crescimento é a dinâmica doméstica, com aumento do nível de emprego, aumento de consumo, de investimento. É diferente de quando a economia cresce puxada por exportação, porque, normalmente exportação não paga muito imposto.
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Isso não significa que o governo também não esteja agindo para aumentar a carga. As duas coisas atuam juntas e é difícil separar um efeito do outro, completa Pires. Para o diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI), Marcus Pestana, a ação do governo evidencia uma estratégia de “decretar uma expansão de despesas” para depois “sair correndo atrás de receitas”.
A expansão veio de medidas de Lula como elevar o patamar do benefício do Bolsa Família, retomar a regra de reajuste real do salário mínimo e reintroduzir os gastos mínimos obrigatórios com saúde e educação no novo arcabouço fiscal, em 2023.
Já a busca por receitas incluiu, entre outras ações, a taxação dos fundos exclusivos e dos recursos mantidos em paraísos fiscais (offshores) e a retomada dos tributos federais sobre combustíveis, que haviam sido reduzidos no governo de Jair Bolsonaro, na campanha eleitoral de 2022.
O problema é que a estratégia do governo Lula tem limites, e, pelo posicionamento recente, o Congresso indica que vai barrar novos aumentos de tributação, avalia Pestana:
— O céu não é o limite em termos de carga tributária. Está agendada para 2027 uma profunda reforma fiscal.
Felipe Salto, economista-chefe da gestora e corretora Warren Investimentos, classifica a estratégia do governo de “recomposição” de receitas e minimiza seu efeito sobre o aumento recente da carga tributária. Visão semelhante, por um lado, ao discurso do governo, que prefere falar em promoção de justiça tributária. Por outro, Salto ressalta que “o desafio estrutural continua sem uma solução mais completa” e vê uma situação “bastante delicada” para as contas.
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A solução mais completa precisa de algum controle das despesas, diz o economista da Warren. Se nada for feito, há risco de a máquina pública parar por falta de recursos, diz:
— A agenda estrutural passa pela revisão de todos os gastos obrigatórios. Isso significa rediscutir vinculações e indexações também, mas não só. É preciso avaliar programas antigos, como o abono salarial (benefício anual para quem ganha até dois salários mínimos), reduzi-lo ou até extingui-lo. O Fundeb (fundo federal que faz repasses a estados e prefeituras para educação) passou por crescimento desmedido e saiu do controle. A volta da vinculação da saúde e da educação à receita já não faz mais sentido.
Manoel Pires diz que seria possível executar um ajuste orçamentário fazendo “um pouco de cada coisa”. No lado da arrecadação, seria o caso de aumentar a tributação de bets e alguma recomposição de impostos sobre títulos de renda fixa hoje isentos, como pretendia o governo com a MP.
No lado dos gastos, estão supersalários do funcionalismo e a Previdência dos militares, mas o pesquisador reconhece que a soma das duas rubricas é baixa perto do tamanho do problema. Por isso, defende enfrentar pontos de maior peso, como o salário mínimo e os mínimos da saúde e da educação.
Pires pondera ainda que há a opção de manter princípios, mas alterar regras. O salário mínimo pode indexar despesas públicas, especialmente na Previdência, mas a regra de reajuste pode ser moderada, com outra referência que não o crescimento econômico.
Nos mínimos de saúde e educação, o problema está no fato de que os valores são proporcionais à arrecadação. Assim, as despesas crescem quando há avanço das receitas, mesmo que não haja necessidade. A ideia de ter um gasto mínimo nessas áreas pode ser mantida com outra regra, sugere.
