A proposta orçamentária de 2027 prevê que, até 2030, o espaço disponível para emendas parlamentares crescerá em ritmo três vezes maior que as despesas escolhidas pelo Poder Executivo. O cenário de rápida alta dos gastos definidos por deputados e senadores tem sido criticado por especialistas devido à redução da margem para o governo fazer políticas públicas. Problemas de transparência e de destinação, às vezes mais alinhada a interesses paroquiais do que a objetivos de desenvolvimento nacional, também são citados.
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Os dados do governo mostram que as despesas discricionárias do Poder Executivo subirão de R$ 222,1 bilhões em 2027 para R$ 233,9 bilhões até 2030 (+5,3%), e as emendas, de R$ 44,8 bilhões a R$ 51,9 bilhões (+15,8%).
Despesas discricionárias são aquelas cujo destino o governo pode escolher, como obras e manutenção da máquina pública.
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Por isso, mesmo que o Orçamento rode na casa de R$ 2,2 trilhões anualmente, é sobre a fatia de discricionárias que se concentra a disputa pelos recursos. E elas vêm caindo em proporção ao total do Orçamento tanto pela rápida expansão dos gastos obrigatórios — como a Previdência e os pisos de saúde e de educação — quanto pelas emendas.
Redutos eleitorais
O valor das verbas parlamentares (geralmente destinadas aos redutos eleitorais dos congressistas, em obras e serviços) pode vir a ser ainda maior em 2027 e nos anos seguintes, já que o governo só prevê na proposta orçamentária as emendas impositivas (individuais e de bancadas estaduais), mas é praxe que os congressistas incluam também, durante a tramitação do projeto, as emendas de comissão, que poderiam chegar a R$ 12,7 bilhões no ano que vem.
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No total, as verbas parlamentares chegariam a R$ 57,5 bilhões em 2027, um aumento de quase 500% em valores nominais ante os R$ 9,6 bilhões de 2015 — quando começou a articulação do Legislativo para abocanhar uma parcela maior do Orçamento. Até então, não havia emendas impositivas. O movimento fez as emendas representarem até 25% das despesas discricionárias totais nos últimos anos.
Num momento de insatisfação com o governo Dilma Rousseff, o Congresso Nacional aprovou, em 2015, a vinculação de 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) para o total das emendas individuais. Na gestão de Jair Bolsonaro, esse movimento escalou.
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Em 2019, as verbas referentes a bancadas estaduais foram vinculadas a 1% da RCL, e foram criadas as “emendas Pix”, em que os recursos são enviados para prefeituras e governos estaduais sem objetivo definido.
Por fim, em 2020, foi criado o orçamento secreto, que não era impositivo nem tinha vinculação, mas permitia que o relator-geral do Orçamento destinasse verbas por indicação dos congressistas, sem identificar o autor da indicação.
O orçamento secreto foi derrubado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) por falta de transparência, em 2022, mas as emendas impositivas passaram a corresponder a 2% da RCL.
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O governo atual, em meio ao forte desafio fiscal, já adotou algumas medidas para limitar tanto a impositividade quanto o crescimento vertiginoso das emendas.
Para reajustar as verbas impositivas, passou a valer o indicador de menor variação anual entre três opções: o limite de despesas do arcabouço fiscal, a RCL e o crescimento das despesas não obrigatórias. Já as de comissão foram fixadas em R$ 11,5 bilhões para 2025 e são revisadas anualmente pelo IPCA acumulado em 12 meses até junho do ano anterior.
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Teresa Ruas, assessora política do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), afirma que a participação do Legislativo no Orçamento é fundamental na democracia, mas a maneira como o crescimento das emendas vem se dando é bastante preocupante.
A especialista cita que os apontamentos do STF e de outros órgãos mostram que há dificuldade no controle sobre essas verbas e que as discussões ainda não se traduziram em avanços suficientes. Além disso, a destinação das verbas segue mais critérios políticos de curto prazo do que os desafios socioeconômicos do país.
— Temos muitos desafios, como enfrentar a pobreza, melhorar a educação, a crise climática, e precisamos de planejamento de médio e longo prazo — diz.
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Outra questão apontada por Teresa Ruas é que, no regime presidencialista, cabe ao Executivo a execução das políticas públicas:
— Há uma incongruência. Do Executivo, é sempre cobrada a responsabilidade fiscal, mas, ao mesmo tempo, do lado do Legislativo vemos crescente pressão de aumento de despesas com emendas. Qual é o poder que o Executivo passa a ter nesse cenário e qual é a prestação de contas a que o Legislativo está sujeito de fato nessa dinâmica que está se cristalizando?
Hélio Tollini, consultor aposentado da Câmara e ex-secretário de Orçamento do Ministério do Planejamento, propõe que as emendas sejam corrigidas de modo a seguir um percentual das despesas discricionárias — segundo ele, como ocorre nos Estados Unidos, onde as emendas são 1% das discricionárias.
Essa é uma forma, inclusive, de criar incentivos para os parlamentares corrigirem gastos obrigatórios, afirma.
— Toda saída é política e não tem solução porque eles (parlamentares) são os maiores beneficiários do sistema atual — diz.
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Uma questão singular do modelo brasileiro é haver uma reserva para emendas no projeto orçamentário. Ou seja, o próprio governo é obrigado a separar uma parte dos recursos a ser usada por deputados e senadores no Orçamento que está propondo.
Assim, os parlamentares sequer precisam ter o ônus de escolher o que cortar para acomodar seus gastos.
— O Executivo acaba sendo impedido de programar alguns recursos — diz Tollini.
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É a primeira vez que o próprio Orçamento faz projeções para quatro anos, e elas mostram o Executivo perdendo participação relativa dentro da despesa discricionária. Na projeção do governo, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Bolsa Família, por exemplo, encolhem em termos reais até 2030.
Revisão de gastos
O PAC vai de R$ 102,1 bilhões em 2027 para R$ 90,3 bilhões em 2030 — queda de 11,6% nominal, algo em torno de 19% real pelo IPCA de 3% que o próprio projeto prevê. O montante de transferência de renda do Bolsa Família aparece com exatos R$ 155,8 bilhões em 2027, 2028, 2029 e 2030.
Congelado nominalmente, perde perto de 9% do poder de compra. Ou seja: o governo reconhece que duas das suas principais vitrines perdem poder de compra no horizonte do próximo mandato, caso nada mude.
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No projeto orçamentário do ano que vem, o governo também admitiu a necessidade de medidas adicionais de revisão de gastos para conseguir pagar, em 2028, todas as políticas públicas atualmente vigentes.
De acordo com a análise do Executivo, o espaço no limite de gastos do arcabouço fiscal pode ser insuficiente para acomodar os custos dos programas atuais, mesmo sem considerar expansões ou novas iniciativas.
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